2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Stortinget har i vedtak 533, 534 og 535 (2017–2018) bedt regjeringen komme tilbake med forslag om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, og at slikt tap skal avgjøres av domstolen. Departementet mener det ikke foreligger gode grunner til at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser ikke kan behandles av departementet i første instans. Departementet viser til at alle andre inngripende saker som berører hensynet til grunnleggende nasjonale interesser behandles av forvaltningen. Departementet viser videre til at Stortinget 9. desember 2019 vedtok å videreføre og styrke dagens ordning med forvaltningsbehandling av saker om tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger, jf. Prop. 141 L (2018–2019), Innst. 62 L (2019–2020), Lovvedtak 10 (2019–2020).

I det følgende gjøres det nærmere rede for bakgrunnen for lovforslaget. Departementet viser til punkt 7.3.1 for en nærmere omtale av hva som ligger i begrepene «Norges vitale interesser» og «grunnleggende nasjonale interesser». Departementet vurderer at handlinger som er sterkt til skade for «statens vitale interesser», vil være handlinger som er sterkt til skade for Norges «grunnleggende nasjonale interesser».

2.2 NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

I statsråd 5. september 2014 ble professor Benedikte Moltumyr Høgberg ved Universitet i Oslo oppnevnt for å utrede muligheter for, og konsekvenser ved, å innføre regler om tap av statsborgerskap der en statsborger opptrer sterkt til skade for Norges vitale interesser eller frivillig tjenestegjør i fremmed militær styrke.

Høgbergs utredning, NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap ble overlevert regjeringen 24. mars 2015. Utrederen konkluderte med at det kan gis regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmede militære styrker eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser. Det ble videre konkludert med at tap av statsborgerskap i disse situasjonene er å anse som straff i henhold til Grunnloven og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), og må ilegges av domstolene. Det ble anbefalt regler om tap av statsborgerskap for den som sterkt har skadet nasjonens vitale interesser, men ikke som en konsekvens av tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan (ny § 26 a i statsborgerloven). Det ble anbefalt at tap av statsborgerskap etter den foreslåtte bestemmelsen knyttes til terrorbestemmelsen i straffeloven § 131, reglene om forbrytelser mot statsstyret i kapittel 17 og de reglene i kapittel 16 om folkemord, krigsforbrytelser og forbrytelser mot menneskeheten som kan lede til fengsel i 21 år eller mer. Tap av statsborgerskap etter den foreslåtte bestemmelsen ble regnet som straff i form av rettighetstap, og hvorvidt vedkommende taper sitt norske statsborgerskap skulle inngå som en del av domstolens konkrete straffeutmåling.

I forbindelse med spørsmålet om tap av statsborgerskap i de aktuelle situasjonene er å anse som «straff», foretok utrederen en gjennomgang av de såkalte Engel-kriteriene, som er utledet av dommen 8. juni 1976 – EMD 1971-5100 – i saken Engel mot Nederland. Utrederen presiserte at EMD har slått fast at enkelte reaksjoner som ikke er klassifisert som straff i nasjonal rett, likevel er å anse som straff i henhold til EMK. Det er for eksempel ikke avgjørende om reaksjonen er klassifisert som «straff» av myndighetene, men dette vil kunne være ett av flere momenter som spiller inn i en helhetlig vurdering. Tilsvarende utgangspunkter har den senere tid blitt lagt til grunn for tolkningen av Grunnloven § 96. Høyesterett har riktignok presisert at straffebegrepet etter Grunnloven § 96 kan forstås på annen måte enn straffebegrepet etter EMK, men har i hovedsak lagt den samme vurderingen til grunn. Utrederen konkluderte med at tap som skyldes tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller skade på nasjonens vitale interesser, må anses som «straff» etter Grunnloven §§ 95-96 og EMK artikkel 6, artikkel 7 og tilleggsprotokoll 7 artikkel 4. Sentralt for vurderingen er at tap av statsborgerskap, ifølge utrederen, er ment å være en direkte konsekvens av handlinger begått av den enkelte, der samfunnets holdning er at disse handlingene er straffverdige. Utrederen bemerker at reaksjonen også er av særdeles alvorlig karakter, fordi borgeren som rammes, ikke lenger er å anse som borger av det norske samfunnet og at den enkelte trolig vil oppleve reaksjonen som straff. Videre anses reaksjonen å ha preventive formål som typisk begrunner strafferettslige reaksjoner.

Den rettslige konsekvensen av at reaksjonen anses som straff, er ifølge utrederen at det strafferettslige og straffeprosessuelle vernet etter disse bestemmelsene trer inn. I korte trekk innebærer det at en beslutning om tap av statsborgerskap må treffes av domstolene på bakgrunn av klar og presis lovgivning og på bakgrunn av en rettferdig rettergang.

2.3 Prop. 146 L (2016–2017) Endringer i statsborgerloven mv.

Etter at NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap hadde vært på høring, utarbeidet Justis- og beredskapsdepartementet et høringsnotat med forslag til hjemler for tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Forslaget avvek fra forslaget i NOU 2015: 4 på flere punkter. Departementet mente at flere handlinger kunne og burde medføre tap av statsborgerskap og var av den oppfatning at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser kunne vedtas administrativt.

I Prop. 146 L (2016–2017) Endringer i statsborgerloven mv. ble det foreslått to hjemler for tap av statsborgerskap. For det første ble det fremmet forslag om at personer som har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser, kan tape statsborgerskapet dersom de straffes etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 eller 18 om folkemord, grunnleggende nasjonale interesser og terrorhandlinger (ny § 26 a). Tap av statsborgerskap etter denne hjemmelen skal skje ved dom i straffesak. For det andre ble det foreslått en hjemmel for tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser (ny § 26 b). Det ble satt som vilkår for tap av statsborgerskap at personen har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser. Begrunnelsen for forslaget var at enkeltpersoner kan utgjøre en fare selv om de ikke er dømt for forholdene. Det ble foreslått at saksbehandlingen skulle foregå på samme måte som for sikkerhetssaker som behandles av Justis- og beredskapsdepartementet som førsteinstans etter utlendingsloven kapittel 14. Prosedyren ble også foreslått innført for vedtak om å avslå søknad om norsk statsborgerskap fordi grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn taler mot innvilgelse, jf. statsborgerloven § 7 annet ledd.

2.4 Stortingets behandling av Prop. 146 L (2016–2017) og anmodningsvedak

Den 8. mars 2018 behandlet Stortinget Innst. 173 L (2017–2018), jf. Prop. 146 L (2016–2017) om endringer i statsborgerloven mv. (tap av statsborgerskap ved straffbare forhold eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser).

Et samlet Storting vedtok å innføre en hjemmel for tap av statsborgerskap for personer som har norsk og annet statsborgerskap, som har utvist fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser, og som straffes etter en bestemmelse i straffeloven kapitlene 16, 17 eller 18 om folkemord, grunnleggende nasjonale interesser og terrorhandlinger (ny § 26 a). Det fremgår av bestemmelsen at ingen kan tape statsborgerskapet for handlinger begått før fylte 18 år.

I behandlingen av ny § 26 b delte Stortinget seg i et mindretall bestående av Høyre og Fremskrittspartiet og i et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti. Forslaget ble ikke vedtatt.

Saksbehandlingsprosedyren som var foreslått for behandling av sakene etter § 26 b, ble vedtatt for vedtak om å avslå søknad om norsk statsborgerskap etter § 7 annet ledd (avslag av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn).

Komiteens mindretall støttet departementets forslag til ny § 26 b. Komiteens medlemmer fra disse partiene drøftet hensyn for og imot domstolsbehandling og administrativ behandling av sakene. I drøftingen ble hensynet til legitimitet bak avgjørelsen trukket frem som et hensyn for domstolsbehandling, mens hensynet til effektivitet og helhetlig utlendingsrettslig perspektiv ble trukket frem som hensyn for administrativ behandling av sakene. Mindretallet pekte på at etterforskning og domstolsbehandling av straffbare forhold kan være tidkrevende, og at formålet med å avverge terror ikke vil kunne ivaretas i tilstrekkelig grad. For å kunne avverge et terroranslag eller liknende anså mindretallet det som sentralt at tap av statsborgerskap og eventuelle utlendingsrettslige tiltak kan iverksettes raskt. Mindretallet vurderte det som avgjørende at tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser behandles administrativt. Mindretallet viste til at domstolene fullt ut kan overprøve departementets vurdering av om den konkrete handlingen var «fremferd sterkt til skade for Norges vitale interesser».

Flertallet viste til at Stortinget våren 2017 vedtok å be regjeringen fremme forslag om å endre statsborgerloven, slik at tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje ved dom, jf. Innst. 269 S (2016–2017). Flertallet viste til at tap av statsborgerskap er svært inngripende for den det gjelder, og at tap av statsborgerskap på grunn av hensynet til grunnleggende nasjonale interesser derfor bør avgjøres av domstolen og ikke av departementet. Flertallet understreket at domstolen i forbindelse med tap av statsborgerskap må foreta en forholdsmessighetsvurdering, og at domstolene er godt egnet til å foreta forholdsmessighetsvurderinger og vurdere rimeligheten av et eventuelt tap av statsborgerskap.

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak:

Vedtak 533

Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag om at tap av statsborgerskap, uavhengig av årsak, skal avgjøres av domstolen.

Vedtak 534

Stortinget ber regjeringen utrede om det kan etableres en ordning med rask domstolsbehandling av saker som gjelder tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser.

Vedtak 535

Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag om tap av statsborgerskap av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser, og at slikt tap skal avgjøres av domstolen.

2.5 Prop. 141 L (2018–2019) Endringer i statsborgerloven mv. (tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger mv.)

Den 9. mai 2017 behandlet Stortinget representantforslag 33 S (2016–2017), jf. Innst. 269 S (2016–2017). I vedtak 649 ba Stortinget regjeringen fremme forslag om å endre statsborgerloven, slik at tilbakekall av statsborgerskap etter statsborgerloven § 26 annet ledd skal skje ved dom.

Kunnskapsdepartementet sendte høringsnotat med forslag til endringer i statsborgerloven på høring 5. november 2018. I høringsnotatet omtalte departementet to alternative behandlingsmåter for tilbakekall av statsborgerskap. Det ene alternativet var at vedtak i saker om tilbakekall av statsborgerskap etter § 26 annet ledd skal treffes av domstolen i første instans. Det ble også beskrevet et alternativ hvor det fortsatt er forvaltningen som fatter vedtak, men hvor rettssikkerheten styrkes. Det ble bedt om høringsinstansenes syn på begge alternativene.

I høringen kom det sterke prinsipielle motforestillinger fra de sentrale aktørene i justissektoren til alternativet om at vedtaket skal treffes av domstolene i første instans. Det ble vist til at dette vil rokke ved maktfordelingsprinsippet som sikrer at statsmaktene er delt mellom lovgivende, utøvende og dømmende myndighet. Å pålegge domstolene forvaltningsoppgaver vil bryte med dette prinsippet og bidra til å svekke tilliten til domstolene. Det ble videre vist til at legitimiteten til domstolene vil svekkes, dersom domstolene skal utføre saksbehandling i første instans istedenfor kontroll av forvaltningens vedtak. Etter maktfordelingsprinsippet er det domstolenes oppgave å føre legalitetskontroll, ikke å drive forvaltning.

I september 2019 fremmet regjeringen forslag til Stortinget om å videreføre og styrke dagens ordning med forvaltningsbehandling i første instans i saker om tilbakekall av statsborgerskap på grunn av uriktige opplysninger. Lovforslaget ble enstemmig vedtatt av Stortinget 9. desember 2019.

2.6 Høringen

Forslagene til lovendringer som fremmes i denne proposisjonen er i all hovedsak likelydende med forslag om endringer i statsborgerloven som ble sendt på høring av Justis- og beredskapsdepartementet 20. desember 2016. Lovforslaget ble fremmet av Justis- og beredskapsdepartementet 9. juni 2017 i Prop. 146 L (2016–2017), og Stortinget behandlet proposisjonen 15. mars 2018. Lovforslaget er på denne bakgrunnen ikke sendt på ny høring, da det må anses som åpenbart unødvendig, jf. utredningsinstruksen punkt 3-3 andre ledd, tredje kulepunkt.

Justis- og beredskapsdepartementets høringsnotat ble sendt til de samme adressatene som fikk tilsendt NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap, samt Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter. Dette var:

• Departementene

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Barneombudet

• Datatilsynet

• Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

• Domstolsadministrasjonen

• Folkehelseinstituttet

• Forsvarets etterretningstjeneste

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)

• Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO)

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

• Norges Forskningsråd

• Politidirektoratet

• Politiets utlendingsenhet (PU)

• Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Statistisk sentralbyrå

• Statens helsetilsyn

• Statens råd for likestilling av funksjonshemmede

• Statsadvokatembetene

• Utdanningsdirektoratet

• Utlendingsdirektoratet (UDI)

• Utlendingsnemnda (UNE)

• Vox, nasjonalt fagorgan for kompetansepolitikk (fra 1. januar 2017 Kompetanse Norge)

• ØKOKRIM

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Riksrevisjonen

• Sametinget

• Sivilombudsmannen

• Høyesterett

• Lagmannsretten

• Tingrettene

• Fylkeskommunene

• Kommunene

• Forskningsstiftelsen FAFO

• Forsvarets forskningsinstitutt (FFI)

• Forsvarets høgskole

• Gáldu – kompetansesenter for urfolks rettigheter

• Institutt for samfunnsforskning (ISF)

• Nasjonalt kompetansesenter for minoritetshelse (NAKMI)

• Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS)

• Norsk senter for barneforskning

• Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR)

• Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

• Norsk senter for menneskerettigheter

• Norut Alta

• NTNU Samfunnsforskning

• Nordlandsforskning

• Telemarksforskning

• Politihøgskolen

• PRIO

• Universitetene

• Adopsjonsforum

• Akademikerne

• Amnesty International Norge

• Antirasistisk senter

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Caritas Norge

• Civita – Den liberale tankesmien

• Den norske advokatforeningen

• Den norske dommerforening

• Den norske Helsingforskomite

• Faglig forum for kommunalt flyktningarbeid

• Flyktninghjelpen

• Frivillighet Norge

• Human Rights Service (HRS)

• Innvandrernes landsorganisasjon (INLO)

• InorAdopt

• Internasjonal helse- og sosialgruppe

• Juss-Buss

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Kriminalomsorgens yrkesforbund

• Kristent interkulturelt arbeid

• KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• LIM – Likestilling, integrering og mangfold

• Minotenk

• MiRA ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner

• Multikulturelt initiativ- og ressursnettverk (MIR)

• Norges Juristforbund

• Norges Røde Kors

• Norsk fengsels- og friomsorgsforbund

• Norsk Folkehjelp

• Norsk legeforening

• Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS)

• Norsk psykologforening

• Norsk psykiatrisk forening

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Organisasjonen mot offentlig diskriminering (OMOD)

• Oslosenteret for fred og menneskerettigheter

• Politiets fellesforbund

• Redd Barna

• Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn

• Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)

• Senter for kunnskap og likestilling (KUN)

• Senter for flerkulturell ungdom

• Senter for fredsstudier

• Tankesmien Agenda

• Unio – Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede

• Utdanningsforbundet

• Verdens barn

• Virke

• Yrkesorganisasjonenes sentralforbund

• Arbeiderpartiet

• Fremskrittspartiet

• Høyre

• Kristelig folkeparti

• Miljøpartiet de grønne

• Rødt

• Senterpartiet

• Sosialistisk Venstreparti

• Venstre

Departementet mottok realitetsmerknader fra følgende instanser:

• Det nasjonale statsadvokatembetet

• Domstoladministrasjonen

• Kripos

• Likestillings- og diskrimineringsombudet LDO

• Møre og Romsdal politidistrikt

• Oslo politidistrikt

• Politidirektoratet

• Politiets sikkerhetstjeneste

• Politiets utlendingsenhet

• Politihøgskolen

• Riksadvokaten

• Sør-Vest politidistrikt

• Utlendingsdirektoratet

• Utlendingsnemnda

• Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter (NIM)

• Buskerud Fylkeskommune

• Askim kommune

• Bjerkreim kommune

• Drammen kommune

• Amnesty International Norge

• Den norske advokatforening

• Institutt for samfunnsforskning

• Jussbuss

• Norges Røde Kors

• Rettspolitisk forening

Følgende instanser meddelte at de ikke hadde merknader til forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Klima- og miljødepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Samferdselsdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Arbeids- og velferdsdirektoratet

• Kriminalomsorgsdirektoratet

• Statistisk Sentralbyrå

• Høyesterett